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西北地区基本殡葬公共服务体系建设初探

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我国西北地区经济社会发展落后,耕地资源短缺、生态境脆弱、贫困人口多,民族宗教多,村落类型、生产生活方式复杂多样,传统的殡葬习俗普遍。在西北地区中,甘肃省是一个比较典型的省份,集中体现了西部地区殡葬习俗和行为的基本特征。从经济社会发展程度看,甘肃省具有西北欠发达地区的典型特征;从民族学与人口学的特征看,甘肃省是多民族的省份,共有56个民族成分,有55个少数民族,集中体现着多民族地区的基本特征。以甘肃省为视角,探讨西北地区基本殡葬公共服务体系建设问题,对于切实推进殡葬事业改革,不断增强殡葬公共服务能力、保障和改善民生、促进殡葬事业又好又快发展具有十分重要的现实意义。
 
一、西北地区区域特征与基本殡葬公共服务体系建设
殡葬是对亡者的遗体进行处理的形式,包括对亡者的祭奠礼仪和安葬遗体的行为。一定区域内的文化传统、民众家庭经济条件、民族、殡葬习俗等因素对殡葬行为以及殡葬需求有着重要的影响。民族不同、殡葬习俗不同,殡葬活动的内容与形式也就不同。同时,基于多种因素的影响,殡葬需求存在着很大的差异性。从殡葬服务本身来看,殡葬服务是一项融合殡与葬的多层次性的综合性服务,殡葬服务既具有消费(包括物质消费和精神消费)与服务的同时性,又具有基本需要与多层次需要的融合性;从产业的角度看,殡葬服务具有公益性和经营性的双重属性。殡葬服务的特殊性与多样性,决定了殡葬服务可以划分为基本殡葬服务和选择性殡葬服务。基本殡葬服务是公益性服务,可以由政府向所有民众免费提供,是满足民众基本殡葬需求的服务;选择性殡葬服务是满足民众多种殡葬需求的服务,是由市场提供的有偿服务。综合我国学术界对于基本殡葬公共服务及其体系的普遍观点,我们认为,基本殡葬公共服务,是指由政府提供的满足民众基本殡葬需求的设施以及相关服务。基本殡葬公共服务体系是指政府为满足民众基本殡葬需求而提供的殡葬服务、设施及其相关制度的综合。
(一)基本殡葬公共服务的范围。西北地区是一个多民族集聚的地区,殡葬习俗多样,殡葬需求具有明显的区域特征。在现行文化传统和风俗习惯的语境下,地域的不同、社会地位和经济收入的不同、文化传统的不同、风俗习惯的不同、性别的差异以及亡者年龄的不同,都会使殡葬的具体内容和形式多种多样。由于殡葬服务是一个融合多种社会因素和民众不同需求的特殊服务,所以满足殡葬需求的方式多种多样,难以形成一个确定的程式。然而,如果从殡葬活动的基本构成要素分析,虽然殡葬的具体需要和形式不同,但都必须经过遗体的运输、存放、火化、灰存放四个基本环节,这四个基本环节是任何殡葬行为都具有的要素。基本殡葬公共服务,即公益性的基本殡葬服务,就是指围绕这四个环节的服务及其相关设施。而满足殡葬其他方面需求的服务和设施,则属于非公益性的殡葬服务,尤其是殡葬的仪式方面,如遗体整容、防腐、告别仪式、骨灰安葬、丧葬用品的等次以及其他层次的服务与设施等,属于选择性殡葬服务的范围,主要由市场满足。
(二)基本殡葬公共服务的主体。基本殡葬公共服务作为我国公共服务体系的有机组成部分,是政府保障民众基本的殡葬权益的重要方式。在我国目前公益性殡葬服务和选择性殡葬服务并存的前提下,基本殡葬服务是公益性服务,政府是主体,政府作为基本殡葬公共服务的主体,必须提供能够满足民众基本殡葬需求的各类设施及服务。而选择性殡葬服务是非公益性的服务,其主体主要是政府管理和监督下的各类市场组织,对于由市场提供的各种选择性的殡葬设施及服务,政府必须加强管理和监督,形成一系列相关制度与规则,保障殡葬服务市场健康有序发展,满足民众多层次的殡葬需求。
(三)基本殡葬公共服务的形式。西部地区人口居住分散,交通不便,是一个传统殡葬习俗比较浓厚的地区,民众思想观念传统而保守。因此,从某种程度上看,由政府直接提供的基本殡葬公共服务及其设施,如果采取统一的、程序化的方式,实际上还存在着许多问题。一是由于受传统丧葬习俗的影响,既是亡者遗体的运输、存放、火化、骨灰的存放等从理论上看似可以由公共殡葬服务机构直接提供服务的环节,实际上难以做到制度化,因为,目前西部地区大多数亡者的遗体还都是由家属以及亲朋好友护送和运输的,这中间除了传统的丧葬习俗的影响以外,主要是由于公共殡葬服务机构的服务覆盖面和服务能力还达不到大多数丧主的要求且还不符合丧主的丧葬习惯;二是西部地区贫困人口多,许多公共殡葬服务设施建设滞后,经费短缺,尤其是地县一级公共殡葬服务机构提供公共服务的能力有限,还无法正常开展工作。因此,我们认为,西北地区基本殡葬公共服务可以采取三种主要方式。一是对丧主采取货币补助和直接提供服务的方式,各地可以根据实际情况,既对丧主给予一定的殡葬补助,补助的标准由各地根据物价水平制定。具有直接提供基本殡葬服务的地方,可以采取直接提供服务的方式,二是在货币补助和公共殡葬服务机构直接提供服务的前提下,丧主既可以选择公共殡葬服务设施,主要是殡仪馆设施和火化设施,又可以选择其他殡葬设施与服务,更好地满足民众的丧葬服务需求;三是对生活困难群体采取基本殡葬服务救助的方式,基本殡葬救助可以采取货币救助与直接提供服务两种方式,增强基本殡葬公共服务的灵活性和针对性。基本殡葬公共服务方式多样化,不但符合西北地区目前公共殡葬服务机构能力不足的实际情况,而且比较符合西北地区民众的丧葬习惯,符合基本殡葬公共服务均等化的要求。
(四)基本殡葬公共服务体系的构成要素。基本殡葬公共服务体系是殡葬服务系统当中最核的部分,是一个由多种因素组成的有机联系与相互作用的动态体系。在不同的时空条件下,基本殡葬公共服务体系的构成要素和具体内容及层次是不同的。根据西部地区的实际,我们认为,基本殡葬公共服务体系应该由服务主体、服务内容、服务方式、服务管理体制与运行机制、服务管理评估、基本殡葬公共服务救助等要素构成(见下图)。

 
 构建基本殡葬公共服务体系的过程,既是一个不断完善基本殡葬公共服务管理体制与相关制度和政策的过程,也是一个不断增加公共财政投入,增强基本殡葬公共服务能力的过程,更是一个逐步扩大基本殡葬公共服务覆盖面的过程。针对西部地区殡葬事业目前的实际情况,西部地区应当在切实加强基本殡葬公共服务能力的同时,逐步扩大基本殡葬公共服务的覆盖面,逐步构建覆盖起省、市、县的基本殡葬公共服务网络。
 
二、西北地区殡葬服务需求的特点及殡葬服务存在的主要问题
改革开放以来,伴随着生活水平的不断提高,西北地区民众的殡葬服务需求发生了一系列深刻的变化,现行的殡葬服务体系还存在着一系列实际问题。
(一)殡葬服务需求呈现出个性化的趋势。殡葬服务需求是以家庭为单位的,而且殡葬服务需求与家庭的经济状况、民族信仰以及家族丧葬习惯有着十分密切的关系。西北地区是一个多民族集聚的区域。以甘肃省为例,甘肃省全省有56个民族成分,除汉族以外,有55个少数民族,总人口为328.22万人,占全省总人口的12.54%,世居甘肃省的少数民族有回、藏、东乡、土、裕固、保安、蒙古等。不同民族的民众在殡葬习俗和服务需要方面具有很大的差异。具体表现在:不同经济条件和殡葬习俗的民众在殡葬服务需求的层次和殡葬用品的层次上,表现出明显的个性化特点。
(二)殡葬服务需求和消费内容趋向多样化。殡葬服务是融服务与消费为一体的综合性服务,既有有形服务与消费,又有无形服务与消费。随着生活水平的不断提高,西北地区民众的殡葬服务需求和殡葬用品消费日益呈现出多样化的趋势。就殡葬服务的产品而言,既有核心产品(殡葬必备产品)、基本产品(殡葬设施和用品)、期望产品(能满足丧主某些心理需求及期望的产品),又有延伸产品(围绕殡葬的各种能够体现殡葬习俗的产品)、潜在产品(使丧主获得心理慰藉的产品);就殡葬服务来说,既有基本的殡葬服务(指完成遗体处理所需的基本的服务),又有选择性的服务(指在完成遗体处理所需的基本服务基础上的附加的各种服务),传统的以亡者为中心的殡葬服务需求已经逐步向以丧主为中心的殡葬服务需求转变。
(三)需要基本殡葬服务救助的人口多。西部地区自然灾害频繁,民生问题突出。是我国扶贫开发的重点地区甘肃省为例,全省87个县(市、区)中有53个贫困县,其中41个为国家级贫困县。2006年甘肃省有绝对贫困人口139.41万、低收入人口316.57万,分别占全省总人口的5.35%、12.15%。农村残疾人百余万,占残疾人总数(120余万)的83.3%以上;贫困残疾人占残疾人总数(58万)的48.3%。受灾重点贫困县40个,占全省扶贫工作重点县的88.9%,仅陇南市在5.12大地震灾害中新增绝对贫困人口100.59万人,全市贫困人口达174.2万人。这些贫困人口,一般都是需要基本殡葬服务救助的对象。近年来,由于殡葬费用的不断增长,导致一些贫困家庭无力承担基本的殡葬费用,甚至出现因殡葬返贫的现象。
(四)选择性殡葬费用不断增长的趋势明显。目前,西北地区民间资本进入殡葬服务领域最多的是殡葬用品和墓地的开发与经营。受各种因素的影响,西北地区选择性殡葬服务的价格一直居高不下。以甘肃省兰州市为例,一是经营性墓地的价格不断攀升。据统计,1995年以来,甘肃省兰州市的公墓价格由起初的一两千元升至一两万元,目前,兰州市一块不足3平方米的墓地的价格已经高达上万元,经济型墓地的平均价格也在8000元到16000元之间,一些地理位置较好、墓碑材质比较好的墓地,其价格大都在10000元以上。中档的墓地都在20000元到40000元;二是由政府统一定价的公墓墓地的价格,由于各公墓及公墓区内不同的区域、墓穴或格位的位置、大小、材质、附属设施等差异,价格也有加大的差异;三是殡葬服务种类多,价格的随意性较大。据调查,目前甘肃省兰州市殡葬服务的种类超过了60多项,火化费用分高中低档分别为800元、360元和260元,殡葬设备出租收费更是多达36项,各项服务收费缺乏统一的标准,如,遗体更衣20元、修面30元、理发40元、洗身120元等等。殡葬费用的不断增长,尤其是围绕遗体火化所产生的一系列费用的增长,有可能导致一些民众回到落后的土葬方式,不利于移风易俗和社会进步。     
(五)殡葬服务的管理体制不顺。目前,西北地区殡葬服务存在的最突出的问题是殡葬服务管理体制不顺,现行的殡葬服务管理体制,造成基本殡葬服务与选择性殡葬服务界限不清,殡葬服务的管理机构同时又是殡葬服务的经营者,二者角色混淆,责权不分,一些地方的殡仪馆虽然是事业单位,却实行企业化管理,造成殡葬服务价格混乱且普遍较高。目前,西北地区殡葬服务主要由个方面构成,即政府兴建、民政部门主管的殡葬事业单位,即殡仪馆和公益性公墓;以股份合作或民间资本为主的经营性公墓和殡葬用品经营部门;各类自主经营的小型企业或个体工商户;各大医院设置的遗体存放、整容、化妆、悼念、祭奠场所等服务项目。在殡葬服务价格方面,主要采取政府定价、政府指导价和市场价格调节价3种管理方式。其中,火化必须严格执行政府定价,运尸、停尸、寄存费和租赁费用则实行指导价,其它项目费用均由市场调节。由于缺乏一个有效的殡葬服务管理体制和工作机制,造成民政、工商、物价、卫生等部门相互协作不够,无法从生产、销售、使用的各个环节上预防和杜绝殡葬服务存在的诸多问题。目前群众意见最多的是殡葬服务的高收费和乱收费、强制消费的问题。如墓地的管理费,丧主在购买墓地的时候不但被要求一次性交10-20年的费用,而且还无法像买房子那样签订正规的协议或合同
(六)现有的殡葬服务及方式不能满足需求。西北地区殡葬服务基础设施建设滞后,现有的设施难以满足需要。一是大部分地州市缺乏殡葬服务的基础设施,一些地方使用的火化炉还是80年代的产品,只能工操作,工作时浓烟滚滚,严重污染了周边的环境。由于缺乏服务经费,无法正常开展服务工作;二是公墓建设滞后,不能满足殡葬需求。以甘肃省兰州市为例,截止2007年,兰州市60岁以上老年人口已达到38.29万人,到“十一五”末期,该市的老年人口将达到46万人左右,占总人口的14%以上。目前,该市每年在殡仪馆火化的遗体在7000具左右,约占死亡数的80%,每年约有3000盒骨灰需要从殡仪馆迁出进入公墓安葬。这就意味着该市每年要至少增加3000处墓穴,现有的公墓难以满足需求;三是现行殡葬方式单一,目前西北地区殡葬方式基本上以火化和土葬为主,其他殡葬方式以及服务还没有形成。据了解,目前甘肃省兰州市目前开展树葬的墓园区有9个,还有3个在建,虽然树葬费用较低,但由于缺乏相关服务还没有配套,还不能普遍推广。
 
三、西北地区构建基本殡葬公共服务体系的对策建议
(一)渐进推进基本殡葬公共服务体系建设,着力发展和完善选择性殡葬服务体系。逐步建立基本殡葬公共服务体系,实行基本殡葬服务免费化,既是我国殡葬事业改革和发展的基本趋势,也是建立和完善基本殡葬公共服务体系、实现基本殡葬公共服务均等化的必然要求。西北地区经济发展落后,公共财政能力不足,在一定时期以内,还不具备普遍建立基本殡葬公共服务体系的经济与社会条件,各级政府必须量力而行,可以从基本殡葬服务重点救助对象起步,逐步扩展到向辖区所有居民提供免费基本殡葬服务。首先,逐步推行五保户、低保户、特困户、残疾人家庭以及受灾家庭基本殡葬服务免费的政策,逐步探索建立基本殡葬公共服务体系的内容和形式;其次,对于政府暂时还不具备服务条件的殡葬公共服务,有条件的地方可以实行政府购买殡葬公共服务项目的办法,逐步增强殡葬公共服务能力。与此同时,现阶段西北地区殡葬公共服务基础设施和条件不足,政府提供的殡葬服务的覆盖面有限,应当着力发展和完善选择性殡葬服务体系,对于非公益性、选择性的殡葬服务,培育和规范多元化的市场化主体,实行规范的市场化经营,以满足民众对殡葬服务的多样化需求。当前和今后一个时期的重点是,建立和完善市场化经营的殡葬服务的政策与制度体系,引导殡葬服务市场向有序化、规范化的方向发展,逐步形成基本殡葬服务政府供给、选择性殡葬服务市场调节的服务格局。最终形成政府主导、市场参与,基本殡葬公共服务体系与非基本殡葬服务体系相互补充、协调发展的现代殡葬服务系统与网络。
(二)改革现行殡葬管理体制,科学界定政府在基本殡葬公共服务和选择性殡葬服务领域的职责。政事不分,管办混同、服务与经营的关系不明确,既是西北地区殡葬服务领域存在的突出问题之一,也是导致殡葬服务资源垄断、价格高企、市场混乱的主要原因之一。为此,必须改革现行殡葬管理体制,实行规范化的行业管理,切实改变目前殡葬服务管理机构与举办机构混同的现状。一是由政府提供基本殡葬公共服务,改变目前殡葬事业单位的全额、差额、自收自支三种预算管理形式,建立基本殡葬公共服务中心,统一实行全额财政拨款,对于由政府出资举办的经营性的殡葬服务单位,改制为政府基本殡葬服务提供单位,全部纳入政府财政预算体系,逐步实行免费服务。加大公共财政对殡仪馆、公益性骨灰存放设施建设的支持力度,进一步完善殡葬基础设施建设。各地可根据经济社会发展水平和需求状况,适当增加基本殡葬服务内容;二是政府完全退出选择殡葬服务领域,实行管理与经营分开、监督与经办分离。对于选择性殡葬服务,全部实行市场化经营与运作,由政府相关部门进行引导、管理和监督,统筹管理殡葬服务市场,制定选择性殡葬服务标准,建立起选择性殡葬服务管理、审查、处罚机制,建立丧葬用品生产经营许可制度,明确申办人需具备的经营资金、固定经营面积、经营品种等指标,协调工商、税务等部门管理监督。当前的重点是加强对实行市场化经营的殡葬服务单位的管理与监督,建立行业规范与服务标准,实行政府最高定价。
(三)区分不同情况,实行基本殡葬公共服务货币补助、直接服务以及救助等多种方式。西北地区殡葬服务设施建设普遍滞后,尤其是市县一级基本殡葬公共服务能力严重不足,在推进基本殡葬公共服务体系建设过程中,必须将大城市与中小城镇统筹谋划,采取有针对性的措施,逐步扩大基本殡葬公共服务的覆盖范围。一是对于有直接提供殡葬公共服务的地区,可以采取直接提供服务的办法,满足民众的殡葬服务需求;二是对于现有基本殡葬公共服务机构无法直接提供服务的地区,可以采取对丧主进行货币补助的办法,减轻丧主的经济负担;三是对五保户、低保户、特困户、残疾人家庭以及受灾丧主实行基本殡葬服务救助的办法,保障这些困难群体的基本殡葬服务需求的满足;四是对于采取水葬、树葬等其他环保型殡葬,可以采取政府提供货币补助的办法,引导、鼓励传统型殡葬逐步向环保型、节约型殡葬转变。
(五) 严格经营性墓地的审批程序,加强管理和价格检查,根据墓地的不同档次实行阶梯性税收政策,严控豪华型墓地建造。目前西北地区选择性殡葬服务中存在的最突出的问题是,墓地建造与管理失序,价格居高不下,豪华型、高档型墓地建造之风愈演愈烈。这种状况所导致的最为突出的社会影响是,在大多数具有入土为安的思想观念的民众中间形成了互相攀比的心理,甚至一部分丧主将对亡者选择何种档次的墓地作为对亡者孝敬程度的标准。而且,目前西北地区普遍存在着公益性墓地不能满足实际需求、经营性墓地价格偏高的情况。在一些省会城市周边的农村甚至出现了农民利用承包土地及山地违规建造墓地的现象。因此,政府要严格经营性墓地的审批程序,加强管理和价格检查。一是对于不同档次的墓地实行阶梯型税收政策,利用税收调节和控制高档、豪华墓地的建造和经营;二是加大公益性公墓的建造力度,满足民众的基本殡葬需求;三是在人口集中的土葬地区可以逐步推行小型公墓殡葬方式,由政府投资并给予补助,逐步引导土葬行为方式的改变。

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