执行殡葬建设项目环境影响评价制度的探讨

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殡仪馆、火葬场、灰安置处、殡葬服务中(站)、公墓等殡葬园区,不仅是人民群众办理丧事活动不可或缺的公共服务设施,也是社会主义精神文明建设的重要阵地。近年来,随着殡葬事业的发展,殡葬园区污染以及对周边境影响等问题大量凸现出来。尤其是我国加入WTO后,殡葬行业垄断的局面被逐步打破,国外知名殡葬跨国集团雄厚的资金、先进的技术将注入中国殡葬业,国内的一些社会团体和个人闲散资金也因殡葬业的高回报率而纷纷枪占殡葬市场。多种资本注入中国殡葬业,在促进殡葬服务自由化市场形成的同时,也给我们提出了殡葬建设项目的开发与环保这一严峻的问题。
按照我国现阶段实际情况,认真分析评价殡葬建设各阶段对环境的作用和影响,采取相关措施减少或杜绝殡葬环境污染,恢复殡葬园区生态损失,在着力解决现有殡葬服务设施环境污染问题的同时,如何吸取教训,对新的殡葬建设项目的环保问题进行事前评价,有效地遏制环境污染,成为摆在人们面前的一项长期而艰巨的任务。
我国是最早实施建设项目环境影响评价制度的发展中国家之一。环境影响评价有利于实施可持续发展战略,预防因开发建设活动对环境造成的不良影响,促进环境与发展的综合决策,实现经济、社会和环境的协调发展。长期以来,由于种种原因,殡葬建设项目进行环境影响评价并未得到不折不扣的实施,甚至有的殡葬建设项目根本不进行环境影响评价,不但对环境产生一定的影响,而且给国家和殡葬服务机构造成经济损失,更重要的是因对周边区域造成环境污染而使殡葬园区这一为民服务的场所在人民群众中产生了不良影响,进而影响到殡葬改革的进程。
一、殡葬建设项目环境影响评价现状
通过随机抽样调查,殡葬建设项目按照法律程序进行环境影响评价的现状令人担忧,尤其是大多数殡仪馆是20世纪五六十年代所建,立项建设前根本没有进行环境影响评价,而在20世纪八九十年代进行殡仪馆改造时,由于殡葬行业的特殊性,能进行环境影响评价的不足10%。殡葬园区因盲目的、不科学的、不规范的建设和改造,给国家和人民群众造成巨大的损失。
二、殡葬建设项目执行环境影响评价制度的现实意义与法律依据
环境影响评价是环境保护的一项重要工作,它是决策和开发建设活动中实施可持续发展战略的一种有效的段和方法。殡葬建设项目执行环境影响评价制度,可以实现经济效益、社会效益与环境效益的统一。
(一)环境影响评价概念
环境影响评价这一术语出现于20世纪70年代,又称为环境预断评价或环境事前影响评价。环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施,把环境影响限制到可以接受的水平并进行跟踪监测的方法和制度。这种在人类行动没有改变环境以前,记载该地区的自然环境现状,预测它将产生的变化,并对预测的果进行评价的方法制度,既为决策部门提供环境影响防治对策的科学依据,又为设计部门提供优化设计的建议,因而不仅可以防止其可能带来的环境污染和生态破坏,还可大大减少事后治理所带来的经济损失和社会矛盾,为环境保护与社会、经济同步协调发展提供有力的保证。
(二)殡葬建设项目环境影响评价的目的
殡葬建设项目对其周围区域环境的影响将是多方面的和深刻的,因而要对拟建殡葬园区可能对区域环境质量产生的影响、影响的程度进行预测和评价,提出科学的清除或减轻不良环境影响的措施和对策。殡葬建设项目环境影响评价目的在于:
一是通过对殡葬建设项目活动可能带来的各种环境影响进行定性和定量分析,预测并评价其未来影响范围和程度,为科学合理建设殡葬园区提供科学依据;
二是通过损益分析,提出可行的环保措施并反馈于设计,以减轻和补偿殡葬建设项目活动所带来的不利影响;
三是为殡葬建设项目的生产管理和环境管理提供依据,为殡葬园区周围地区经济发展规划、环保规划提供依据,为决策者提供协调环境与发展关系的科学依据。
总之,通过“先评价,后建设”,可以推进殡葬产业合理布局和殡葬服务设施的优化选址,预防因开发建设活动可能产生的环境污染和生态破坏,以取得良好的环境效果。
(三)殡葬建设项目执行环境影响评价制度的法律依据
环境影响评价制度是环境影响评价工作的法定化、制度化和程序化,是通过环境资源法调整人与自然关系的重要机制。环境影响评价法律制度对于促进我国经济和社会的可持续发展具有法律保障作用。
 
1970年《美国国家环境政策法》规定实施环境影响评价法律制度以来,经历了一个从单个项目的环境影响评价(EIA)── 规划计划层次──政策法律层次──战略环境影响评价(SEA)的发展过程,目前世界大多数国家和有关国际组织已通过立法或国际条约采纳和实施环境影响评价,评价对象和范围已经涉及具体的建设项目以及立法、规划计划、重大经济技术政策的制定和开发区的建设等宏观活动。
我国的环境影响评价法律制度主要是在建设项目环境管理实践中不断发展起来的。从《环境保护法(试行)》(1979年9月)的颁布到《建设项目环境保护管理办法》(1986年3月)颁布前,是环境影响评价法律制度的试验、探索阶段。从颁布《建设项目环境保护管理办法》(1986年3月)至颁布《建设项目环境保护管理条例》(1998年11月),是环境影响评价法律制度逐步建立健全的阶段。《环境影响评价法》(2002年10月)的颁布实施,将我国的环境影响评价法律制度推进到一个新的发展阶段。
我国的殡葬法规也逐渐增加和完善了有关环境影响评价的内容。如:1997年国务院颁布的《殡葬管理条例》,第九条要求“任何单位和个人未经批准,不得擅自兴建殡葬设施”,为实行殡葬设施建设项目审批制度提供了法律依据。第十二条规定“殡葬服务单位应当加强对殡葬服务设施的管理,更新、改造陈旧的火化设备,防止污染环境”,第十六条规定“火化机、运尸车、尸体冷藏柜等殡葬设备,必须符合国家规定的技术标准”等,对殡葬设施、设备提出了环保要求。
《殡葬管理条例》正在修订之中,拟增加有关对殡葬设施进行检测、鉴定和专家评审等程序和内容,要求建立殡葬服务机构须“经国家认可的技术检测部门出具的殡葬设备检验报告和殡葬场所环保验收报告”,“殡葬服务机构使用的殡葬设备应当进行定期监测和评价,不符合国家技术标准和环保要求的应当限期整改”,这就进一步明确了殡葬服务机构不仅要在立项时进行环境影响评价,而且在运营过程中也应当定期进行环境影响评价。
进行环境影响评价的过程,也就是认识生态环境与人类经济活动的相互依赖和相互制约关系的过程,随着环境保护和殡葬管理有关法律法规的进一步实施,可以最大限度地减少决策的盲目性、随意性,最大限度地消除污染和破坏的隐患。
三、执行殡葬建设项目环境影响评价制度的主要内容与程序
“殡葬建设项目”是指以固定资产投资方式进行的一切殡葬建设活动,可分为基本建设、技术改造、殡葬开发(包括新建、改造项目)等的工程和设施建设。
(一)殡葬建设项目环境影响评价的原则
殡葬作为一种特殊的产业,其建设项目具有一定的特殊性。但也应遵循我国殡葬建设项目环境影响评价的原则,如预防原则、综合原则、科学性原则、公开公正原则、公众参与原则等。
(二)殡葬建设项目环境影响评价的内容
环境影响评价内容主要包括:社会经济环境影响评价;生态环境影响评价;大气环境影响评价;噪声环境影响评价;交通环境影响评价及公众参与等。
1.殡葬建设项目概况
殡葬建设项目名称、建设情况;建设项目地点;建设规模(扩建项目应说明原有规模);殡葬活动方案和主要工艺方法;废水、废气、废渣、粉尘等的种类、排放量和排放方式;废弃物和污染物处理方案、设施和主要工艺原则等。
2.殡葬建设项目周围环境状况
殡葬建设项目所在地区的环境特征主要有自然环境特点、环境敏感程度、环境质量现状及社会经济环境状况等。包括殡葬建设项目的地理位置,周围地区地貌与地质情况、江河湖海和水文、气象情况,周围地区大气、水的环境质量状况,周围地区的生活居住区分布情况和人口密度、地方病等情况等。
3.殡葬建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估
殡葬建设项目的环境影响评价通常可进一步分解为大气、水、噪声、土壤与生态、人群健康状况等环境要素(或称评价项目)。包括对周围地区的这些因素可能产生的影响以及防范与减少这些影响的措施,尤其是各种污染物最终排放量,对周围大气、水、土壤的环境质量影响范围和程度、噪声、震动等对周围生活居住区的影响范围和程度。对专项环境保护措施的投资要进行估算。
4.殡葬建设项目环境保护措施及其技术、经济论证
环境影响评价,要以殡葬建设项目为核心,围绕建设项目的流程,产生污染的种类,对外环境的影响,治理对策等进行影响评价。工程分析应以殡葬工艺过程为重点,并不可忽略污染物的不正常排放。
对殡葬建设项目可能遇到的与可能解决的环境和生态问题,在环境影响评价报告书中,应提出方向性和综合性的意见。殡葬建设项目环境影响评价的主要内容还应包括建设项目对环境影响的经济损益分析,对建设项目实施环境监测的建议,环境影响评价的结论等。
(三)殡葬建设项目环境影响评价的程序
我国目前环境影响评价的工作程序是:凡新建或扩建工程,由建设单位将建设计划向环境保护部门提出申请,由环境保护部门会同有关专家确定该建设项目是否应进行环境影响评价,如需要进行环境影响评价,则由建设单位委托有关单位承担。
当为殡葬建设项目环境影响评价提供技术服务的机构在接到评价任务之后,应根据工程的性质和评价区域的环境特点组织技术领导小组,尽快熟悉拟建工程的有关情况,并进行现场踏查,全面收集当地自然环境、社会环境方面的资料。在此基础上,分析工程的环境影响及主要影响敏感点,并编写环境影响评价大纲。经审查通过后,即可开展评价工作,编制环境影响报告书。
1.殡葬建设项目环境影响评价课题设计
首先要确定环境影响评价的范围。我国殡葬建设项目环境影响评价一般以“殡葬建设项目可行性研究报告”中确定的拟建殡葬园区四周5公里为范围,特殊情况下,可根据实际情况扩大或缩小。如《火葬场卫生防护距离标准》规定:火葬场的卫生防护距离按其所在地区近五年平均风速和年焚尸量确定,还应考虑风向频率及地形等因素的影响,以尽是减少其对居住区大气环境的污染。
我国殡葬环境影响评价可分为施工期和运营期两个阶段,预测评价以项目竣工投入使用后第5年和第10年为特征年。
2.环境质量现状调查与监测
在人类生产建设活动较少,生态破坏及污染不严重的地区,应开展环境本底及环境背景值的研究。而在城区扩建或新建殡葬项目,就必须开展环境现状评价研究。此外,还要包括对建设项目周围地区社会生活环境的调查与评价,为评价建设项目对未来社会及环境影响创造条件。
3.环境影响预测
鉴于环境的整体性及其功能的共同性,环境影响预测要用系统分析的方法,着眼于殡葬建设项目周围地区的全环境综合预测,以便得出环境系统行为的结论。例如,可根据殡葬建设项目排出的主要污染(包括视觉污染)或其主要影响面开展环境影响评价研究。
建设项目对自然环境影响的预测,归根结底是通过系统分析,预测它将会对区域环境系统这个动态非平衡系统可能带来什么样的影响,应该采取什么样的补偿措施,使其对当地的生态影响最小,以利于建立环境质量优良的新的环境系统。预测环境影响使用较多的预测方法有:数学模式法、物理模型法、类比调查法和专业判断法。为了使预测结果接近环境的真实情况,应尽量使建立的模型能反映建设项目所在地区环境的综合特点。
建设项目对社会环境的影响,应该分析它可能对当地社会环境质量的影响(包括对生活环境质量、社会历史环境、服务环境质量等)和区域经济发展带来的影响。
4.环境影响生态系统、人体健康及社会经济效益分析
殡葬建设项目对周围地区生态系统的影响,一般采用生态模拟的方法,通过建立生态系统的数学模型,模拟生态系统的行为和特点。
环境质量变化对人体的影响是慢性的、长期的,故应选择某种环境问题的产生可能引起人体健康变化的灵敏性的指标,及早发现人群亚临床变化以便进行预测。
殡葬建设项目所造成环境资源的损失,可以用环境经济损益分析法尝试着进行货币计算,并与建设项目的经济效益进行比较,为环保主管部门决策提供依据。
5.编写环境影响评价报告书
环境影响评价报告书,除阐明工程建设、环境状况对环境影响的预测和评价结论外,还应提出具体的环境保护目标和各项控制标准,对殡葬建设项目工程中存在的各项有关问题应进行认真的分析,提出解决问题的对策,包括更合理的替代方案和必要的补充措施,从而使环境影响评价工作对工程起到积极的补充作用。
(四)环境影响评价的方法
能定量表达的确定性影响,可以运用各种模拟预测模型,预测未来的环境质量,然后用各种评价模型进行评价。不能确切表达的环境影响,目前常用的评价方法有列表清单法、判别法、矩阵法和网络法等。列表清单法和判别法多用于影响评价的初期,以筛选和确定必须考虑的影响因素。矩阵法和网络法是对筛选出的因素进行综合分析,提出环境影响评价结果。对大气、噪声环境采用模式计算和类比分析法,对生态环境、水环境、社会经济环境则采用调查分析法。根据殡葬建设项目的特点,应该突出环境敏感点、敏感区域的评价方法。
四、执行殡葬建设项目环境影响评价制度的对策
1.加强环境影响评价制度在殡葬建设项目中的宣传与应用
环境影响评价虽然被法律规定为必须遵守的制度,但尚未达到普遍实行,尤其是殡葬业的环境影响评价亟待加强。切实有效地普及殡葬建设项目的环境影响评价,应该成为我国殡葬改革和环境保护工作的一个重要课题。
必须重视建设项目的替代方案和多种选择。在进行殡葬建设项目环境影响评价时,应该提供两个以上的建设项目方案,以便通过环境影响评价确定对环境影响最少的最优方案。
2.坚持正确的殡葬改革和发展方向与环境保护相结合
建立健全并执行环境影响评价法律制度是一个不断改进和完善的发展过程,必须坚持正确的殡葬改革和发展方向并与环境保护相结合。
一是在环境影响评价对象和范围方面,应坚持从具体殡葬建设项目评价到殡葬设施规划等宏观活动评价、从具体行政行为评价到抽象行政行为评价的转变的方向。
二是在环境影响评价法律制度的监督管理手段方面,应该逐步实现从末端控制到源控制和全过程管理,从浓度控制到总量控制,从着重行政手段到全面采用经济、法律、科学技术、公众参与等手段的监督管理的转变。
三是在环境影响评价的审查、监督管理机构方面,要建立审、批分离制度,坚持政府审批监督管理与专家审查相结合、政府环保行政主管部门与专门性的环境影响评价审查委员会相结合的改革方向。
3.加强殡葬建设项目环境影响跟踪评价和监督管理制度
环境影响评价是一个从开展调查研究,组织编制环境影响报告,审查和审批环境影响报告,到落实有关环保措施,开展跟踪评价及相关后续监督管理的完整过程。定期对殡葬建设项目的实际影响进行监测,是整个环境影响评价重要的过程,通过监测,可以判断项目的环境影响是否符合环境标准,进而改进工程的环境措施和管理手段;同时,把监测结果与预测结果相比较,可以提高将来类似项目的环境预测的准确性。
4. 建立为殡葬建设项目环境影响评价提供技术服务的机构并加强管理
由于殡葬建设项目具有一定的特殊性,而目前我国尚未有专门为殡葬建设项目环境影响评价提供技术服务的机构,所以有必要建立以殡葬业专家为主要成员,配备工程分析、水环境、大气环境、声环境、园林生态环境、固体废物、环境工程、环境经济等方面的专业技术人员的具有建设项目环境影响评价资质的机构,按照规定的评价范围,承担有关环境保护行政主管部门负责审批的殡葬建设项目环境影响评价工作。民政部门积极配合环保部门,加强对殡葬建设项目环境影响评价的管理,保证环境影响评价工作质量,共同维护环境影响评价工作秩序。(据:中华人民共和国民政部网   2008年7月24)

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