推进西部地区殡葬改革工作探讨

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        新中国成立以来,全国殡葬事业的发展总体上取得了长足进步,但地区间发展极不平衡,特别是西部与东部地区之间的发展差距尤为突出。我们认为,当前及今后一段时期,殡葬工作的重点、难点及着力点在西部地区。为促进西部殡葬工作,进一步推进全国殡葬改革全面、协调、可持续发展,根据《民政部关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》的有关精神,我们立足四川,就西部殡葬改革工作作如下探讨。
        一、西部地区殡葬改革工作的形势分析
        西部地区共包括12个省级行政区,分别是四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古。土地面积占全国国土面积的56%。总人口占全国的23%。由于受自然地理、经济社会境、人文观念等因素影响,当前西部地区殡葬改革工作呈现以下特点:
1、火化率总体上偏低,且不平衡性明显。
        2009年,全国平均火化率为48.5%。北京、天津、浙江、广东等东部省(市)火化率基本在80%以上,有的地方已接近100%。而西部地区平均火化率不足30%。以四川省为例,目前该省火化率为30%左右,成都市的火化率已达到85%以上,甘孜、阿坝、凉山平均火化率不足5%。
2、装棺二次葬现象普遍。
        西部地区受传统“入土为安”、“隆葬厚葬”等旧丧葬习俗的影响较量,一些地方工作重还处在第一次革命阶段,二次革命还无暇顾及,导致存在火化后装棺二次葬的情况较为严重。
3、殡葬基础设施薄弱,殡葬的公益性体现不足。
        一是西部地区政府对殡葬设施建设投入不足,大多数殡仪馆陈旧、设施老化,难以满足新时期群众的丧葬需求,致使许多殡仪馆要么无力搬迁建设,要么借债为之或招商引资。二是殡葬的公益性体现不足。殡葬单位实行自收自支的管理体制,客观上强化了殡葬服务的经营性。公墓的公益性难以体现,真正意义上的农村公益性公墓较少。国家面向困难群体的殡葬救助制度未全面建立,减免费用主要由殡仪馆长期垫支。
4、殡葬执法机构不完备,执法机制不健全。
        西部地区绝大多数殡葬管理机构既是管理者,又是服务者,还是执法者。同时,殡葬执法需要综合执法,难度较大。基层干部感慨:原来计生工作是天下第一难,而今殡葬工作是天下第一难。
5、殡葬服务处于低层次。
        西部地区的殡葬服务整体上停留于传统服务,缺乏先进的服务理念,殡葬服务资源整合较差,客观上限制了殡葬服务水平的提升。
6、殡葬改革的推进显现反复性。
        以四川省为例,1997年火化率为24%,2004年达到36%。近年来殡葬改革与管理呈滑坡态势,火化率大幅下降至1997年状况。事实证明,火化率要提高一个百分点不容易,但退下去却很快。殡葬改革犹如逆水行舟,不进则退。                    
        二、新形势下西部地区殡葬改革的思路及模式选择。
        在下一个“十年”,我们认为,应做好以下方面工作:
1、积极推行火葬,稳步提升火化率。
2、强化殡葬执法与管理。
3、规范公墓建设与管理。
4、提升殡仪服务质量和水平。
5、积极探索殡葬救助制度。
        我们以火化率为主要指标,将西部地区殡葬改革工作模式划分为三类:
        (一)高火化率区工作模式
        区域范围:指大中城市中心城区。
        区域特点:大中城市人们文化素质较高,对殡葬工作比较理解和支持,此区域火化率一般较高。殡葬服务形成“一条龙”特点。现有公墓用地告急。
        区域任务:
1、继续巩固和提升火化率,力争使火化率达到100%且保持稳定。
2、加强殡仪服务设施建设,加大城市殡葬环境综合整治力度,引导群众文明治丧。
3、加强公墓管理和规划。制定殡葬专项规划,强化规划的实施。对现有公墓进行存量调节,对现有经营性公墓加强监控,原则上中心城区不再兴建公墓,可适量兴建灰堂。提倡壁葬、树葬等环保葬法,降低占地安葬比例。
4、实行基本殡葬服务由公益性殡葬服务单位提供,选择性殡葬服务交给市场,积极发展殡葬民间组织,建立行业规范,加强行业自律,实行市场操作、强化政府监管。
5、探索建立起覆盖全区域居民的多层次殡葬救助保障体系。
        (二)中等火化率区工作模式
        区域范围:除大中城市中心城区和偏远山区及少数民族地区以外的区域,一般为城镇和人口较集中的农村地区。
        区域特点:农村面积多,农村人口比重大,殡葬管理法规政策已基本普及,火化率中等。随着城乡统筹推进,该区域部份将逐步融入大中城市区域。
        区域任务:
1、下大力抓遗体火化工作,确保火化率达到50%以上。
2、加大殡葬执法,杜绝偷埋暗葬和装棺二次葬。探索以奖代罚,重点纠正以罚代化。
3、加大公益性墓地建设。探索以乡镇为单位,必要时由区县主导,统一规划和建设公益性公墓,重点解决乱埋乱葬。
4、加大政府投入,加强国有殡葬服务单位建设。有条件的地区,先试行由政府免除困难群众的基本殡葬服务费用,并逐步扩展到向辖区所有居民提供免费基本殡葬服务。     
         (三)土葬改革区工作模式
        区域范围:交通不便,暂不具备条件实施火葬的偏远山区,以及少数民族聚居地。
        区域特点:汉族群众与少数民族群众混居并存,土葬、火葬、天葬等多种丧葬方式并存,推行火化以自愿为原则,火化率非常低。
        区域任务:
1、在尊重少数民族习俗基础上,鼓励、提倡、支持遗体火葬,在有条件的地区应兴建火葬场所。
2、充分利用新闻媒体及传统载体,积极宣传殡葬改革,倡导文明新风,引导科学文明治丧。
3、推广科学文明的丧葬方式。遗体采取深埋、不留坟的方式安葬。有条件的地方,鼓励集中修建公墓,针对遗体葬和骨灰葬,规范墓地样式和标准,纠正乱埋乱葬。
4、加强对民间殡仪服务组织的监管。规范服务内容和收费管理,打击封建迷信活动。
        三、推进西部地区殡葬改革的对策建议
        (一)行政介入——争取领导重视
1、争取党委、政府及人大、政协的重视与关心。俗话说“老大难,老大难,老大出面就不难”。民政部门应争取各级党委政府将发展殡葬事业列入民生工程,纳入政府目标管理,列入人大立法计划,纳入人大议案和政协提案,建立殡葬工作领导小组,加强对殡葬工作的领导。加大对从事殡葬管理干部的关心、培养、提拔力度。
2、争取相关协作单位的理解和支持,形成殡葬工作的强大合力。民政部门要“唱主角”,但绝不能跳“独角戏”,须形成由政府领导、民政协调、相关部门参与的工作格局。
3、民政系统内部应把殡葬工作作为重点工作、中心工作、争取成为“一把”工程。
        (二)舆论介入——强化宣传教育       
1、注重舆论介入的策略性。殡葬工作与媒体绝不是“老鼠与”的关系,而应建立战略合作伙伴关系,让媒体成为推动殡葬工作的“利器”。通过媒体营造舆论,通过舆论引导群众,为推进殡葬改革创建良好的社会舆论氛围。        
2、坚持舆论介入的针对性。如面对农村居民,宣传殡葬改革有利于推进新农村建设;面对城市居民,宣传殡葬改革有利于提升城市人居环境;面对干部职工,宣传殡葬改革有利于经济社会发展;面对党政领导,宣传殡葬改革有利于推动和促进党委政府的中心工作。总之,有针对性开展宣传。
 3、形成舆论介入的共振性。要寻求与宣传、广电、报社、网站、文明办、妇联、共青团、工会、协会等相关部门的协作,从多角度、多层次、全方位造势,上下联动、横向联合,形成共振效应。
4、实现舆论介入的常态性。可在每年清明节前后开展全国殡葬宣传月活动,并将这种形式固化下来集中殡改宣传。在此基础上坚持常年宣传,持久宣传。
        (三)信息介入——推进殡葬管理信息化建设。
1、建立无形网络。由省级民政部门研发信息管理系统,建立管理与服务平台。及时搜集掌握各地的殡葬工作动态信息,实施信息共享,供各地殡葬管理和服务单位交流、参考,共同提升管理水平。
2、形成有形网络。完善以县、乡(镇)、村、组四级殡葬管理信息网络,纵横推进、上下联动。可采取将殡葬工作目标责任逐级分解到基层各村组,订立奖惩机制,
3、搭建信息桥梁。充分发挥各社会组织、各级老年协会、村(居)委会、红白理事会的桥梁作用,使他们成为殡葬改革的支持者、宣传者、服务者。。
        (四)执法介入——加强法制建设
 1、介入的基础:健全殡葬法制,实体法和程序法并重。
2、介入的关键:规范行政执法程序。在事前做好充分思想工作、严格遵守执法程序的前提下,要敢于严格执法,坚决逗硬,不留情面,起到惩一儆百的作用。
 3、介入的手段:多主体联合执法。
4、介入的保障:理顺殡葬执法管理体制,解决“既是裁判员又是运动员”、“既是执法者又是服务者”的问题 。
        (五)经济介入——加大政府投入力度  
1、加大对殡葬事业的财政投入。各级民政部门争取将殡葬设施建设纳入当地“十二五”国民经济和社会发展规划,加快殡葬服务基础设施建设和老化设备的更新改造。同时,中央财政应加大对西部地区的倾斜。
2、建立和完善殡葬救助保障制度。
3、运用奖惩机制推动殡葬改革工作进程,用市场手段解决殡改难题。变“要我干”为“我要干”,变“以罚代化”为“以奖代罚”。
4、对国有殡葬服务单位实行收支两条线,把职工待遇纳入财政保障,真正实现公共服务职能。
        (六)服务介入——整合殡葬服务资源
1、整合殡仪服务资源。针对殡葬服务单位分散,不利于发挥殡葬服务资源效果的情况,可考虑在市州范围内进行适当整合,优化配置,以提升殡葬服务能力。
2、加强殡葬服务市场的监管。特别要针对选择性殡葬服务,建立行业规范,实行自愿选择,市场运作,政府监管。
3、推行阳光殡葬,做到事务公开。在醒目地方向群众公示服务价格、服务内容、服务人员、服务电话、监督电话,打造公开、透明、放心的殡葬服务环境。
4、加强殡葬服务队伍建设,提升整体服务水平。
西部地区的殡葬改革工作是一项复杂的系统工程。难度大。但只要我们真正践行科学发展观,坚持殡葬改革方向不动摇,积极探索,努力开拓,就能够实现西部殡葬改革目标,促进西部经济社会可持续发展。
        (备注:本文在民政部举办的全国首届“清明论坛”收到的近300篇论文中荣获一等奖,原文9000多字,发表时有删减。)
 
        作者简介:
       杨武秀,四川省民政厅党组成员、纪检组长。分管纪检、社会事务等工作。联系电话:13708171651,邮箱:ywx651230@sina.com
       史跃平,四川省眉山市民政局社会事务民间组织管理科科长兼市殡仪馆馆长,在职硕士研究生。中级政工师、国家注册人力资源管理师、营销师、职业指导师。有2000篇次文章在新华社等各级报刊发表。正主编《殡仪馆长手记》一书,今年拟面向全国公开出版发行。联系电话:13990331700,邮箱:mssyp@163.com
 

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