各地实施惠民殡葬政策情况分析

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        2010年4月2日,民政部发布了各地实施惠民殡葬政策的情况分析报告,具体如下:
        一、总体情况
        (一)惠民殡葬政策的区域分布。全国多数省(区、市)实施了不同层次、不同类型的惠民殡葬政策。实施惠民殡葬政策的地区有167个,包括9个省(区、市)、38个地级市、120个县(市、区)。除省级层面外,实行惠民殡葬政策的地区数量最多的省份依次为河南(12个)、云南(11个)、江西(10个)、福建(9个)、河北(5个)。
        (二)惠民殡葬政策的主要内容。实施殡葬惠民政策的主要内容包括对辖区所有居民或农村居民减免或补贴基本殡葬费用、对城乡困难群众免除基本殡葬费用、对公益生态节地葬法实行补贴等。其中,城乡困难群众主要包括城乡低保对象、农村五保供养对象、城市“三无”人员、重点优抚对象等。河北省邱县、深圳市宝安区、四川省筠连县等6个地区还对当地流动人口、因灾死亡人口及无名尸实行了丧葬费用减免或补贴。公益生态节地葬法主要是指城乡公益性公墓(灰堂)建设或海葬等节地安葬方式。
        (三)惠民殡葬政策的覆盖人群。各地惠民殡葬政策的覆盖人群约为1.32亿人,占全国总人口的9.9%。如果按年均死亡率7‰计算,殡葬救助人数为92.4万人/年,约占全国火化人数的20.5%。
        (四)惠民殡葬政策的资金投入。各地惠民殡葬政策年计划投入资金为3.99亿元,其中财政资金3.12亿元,福利彩票公益金0.56亿元,其他资金0.31亿元,所占比例分别78.2%、14%和7.8%。资金投入前五名的省份依次为北京、云南、河南、江西、辽宁。按殡葬救助人数92.4万人/年计算,平均到每位享受政策的死亡人口,其基本殡葬服务减免或补贴费用约为431.8元/具。
此外,各地民政部门自行(或会同物价等部门)出台的降低殡仪服务价格措施,以及殡仪服务单位自行制定的价格优惠措施还有很多,但因为不属于法定制度化的资金投入,所以未纳入此次收集汇总范围。
   
图注:   1是东、中、西部惠民政策出台地区数量对比;2是东、中、西部年计划投入资金量对比;3是东、中、西部公共财政投入资金量对比。
 
        二、基本分析
        (一)各地惠民殡葬政策多数以政府财政资金保障为主。出台惠民殡葬政策的地区中,有6个省(区、市)、14个地级市、65个县(市、区)的减免补贴资金全部由公共财政(包括政府财政和福彩公益金)予以保障,共85个地区,涉及资金约为3.68亿元,其中公共财政资金占92.2%。该比例数字反映出现有的殡葬救助保障的责任主体是各地政府部门,这种状况符合制度设计原则和政策预期。
        (二)惠民殡葬政策地区中西部多、东部少。出台惠民殡葬的东部地区有50个,中西部地区有117个,东部与中西部的比重为3︰7。对于经济发展水平相对较高的东部而言,虽然比中西部更加具备实施惠民殡葬政策的经济条件和能力,但实施惠民殡葬政策的地区比例却相对较低,普遍缺乏出台惠民政策的主动性,且实施的广度和深度明显不足。
        (三)基本殡葬服务惠民多、生态葬法补贴少。目前全国167个实施惠民殡葬政策的地区中,有157个地区是针对不同群体基本殡葬服务费用的减免或补贴,只有10个地区对公益生态节地葬法给予财政补贴,投入资金为2387.8万元,仅占财政资金投入惠民殡葬政策资金总额的6.8%,且多集中在北京、浙江、辽宁、福建、山东等土地资源紧缺的大中城市和经济发达地区。这说明各地对生态葬法特别是不保留骨灰的丧葬方式的政策引导还没有引起高度重视,在骨灰处理方面的投入还有待提高。
        (四)党委政府重视是政策推动的重要因素。从各地上报的材料看,大力推行惠民殡葬政策的地区,都与当地党委政府的高度重视和大力支持有关,特别是旅游风景区的政府对实施惠民殡葬政策的积极性较高。出台惠民殡葬政策有经济发达地区,但逾70%集中在中西部经济欠发达地区,这表明资金问题不是影响惠民殡葬政策出台的重要因素,关键还在于党委政府的重视支持,在于民政部门工作的积极主动性。
        (五)惠民殡葬政策极大促进了殡葬改革。惠民政策的实施大大提高了当地群众参与殡葬改革的积极性。就火化率而言,中西部地区出台惠民殡葬政策后,火化率普遍大幅提高。如云南省安宁市的火化率由实施惠民政策前的16%迅速增至实施后的近100%。河北省迁安市、河南省栾川县等地也在实施惠民政策后火化率升至100%。同时,惠民殡葬政策的出台,也带动了当地殡葬设施建设和管理体制改革,对树立移风易俗新风尚起到了促进作用。
        (六)推动惠民殡葬政策仍存在很大空间。从目前情况看,实施惠民殡葬政策的地区数量少、人口覆盖率低、救助水平低。经测算,全国167个出台惠民殡葬政策的地区,仅占全国行政区划总量的5.2%,享受惠民殡葬政策的人口覆盖率不到10%。在救助水平方面,据全国殡葬服务费用基线调查果显示,遗体接运、存放、火化等三项基本服务费用的全国平均值为787元/具,而目前平均救助标准为341.8元/人,仅占三项基本服务费用的54.8%。如果扣除北京市的因素(丧葬补贴标准5000元/人),全国平均的丧葬减免补贴标准将更低。因此,无论在惠民殡葬政策的地区分布、覆盖人口,还是救助标准方面,都有很大的提升空间。

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