建立健全骨灰凭证领取备案制度 不断推进殡葬改革向纵深发展

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贵州省贵阳市民政局殡葬管理所所长   谢永阳
贵阳市位于云贵高原东部,辖六区一市三县、49个办事处,77个乡镇,总人口367万(其中农业人口193万,非农业人口174万),市域总面积8034平方公里,市区面积2403平方公里,是贵州省的政治、经济、文化、科教中和西南地区重要的交通通信枢纽、工业基地及商贸旅游服务中心,也是我国西南地区重要的中心城市之一,享有“森林之城、避暑之都”的美誉。贵阳市的殡葬改革经过多年的实践,取得了一定的成绩,其中灰凭证领取备案工作制度在殡葬改革工作中发挥了重要的基础性作用。
一、实施背景
贵阳市殡葬改革工作起步于上世纪九十年代初,在起步阶段,殡葬改革几经起伏,殡葬改革工作始终在低水平徘徊。特别是1996年行政区划调整原实行土葬改革的三县一市划归贵阳市管理后,火化率大幅回落,1999年全市火化率仅55%。同时,乱埋乱葬、占道停尸办丧事、殡葬服务行业管理混乱及殡葬服务设施不足等诸多的问题和困难日渐突出,严重制约了殡葬工作的发展。为了解和掌握贵阳市散埋乱葬的情况,2001年9月—11月,由贵阳市民政局牵,市林业绿化局、国土资源局、境保护局、城市管理局等部门参加的贵阳市散葬坟墓清理调查组,对贵阳市辖区铁路、公路两侧可视范围,水源保护区,风景名胜区,城市公园,以及其它地方散葬坟墓进行清查,据统计全市有乱埋乱葬坟墓847000多座。大量坟墓的散埋乱葬,浪费了土地资源,破坏了自然和人居环境,制约了贵阳市的可持续发展。对此,市委、市政府高度重视,站在保护生态环境,节约土地资源,实现可持续发展的高度,从治理乱埋乱葬等入,推出了骨灰凭证领取备案制度。
2002年9月1日开始实施骨灰凭证领取备案制度以来,2005年贵阳市火化率取得实质性的突破,每年火化率均达到100%。经过8年的不懈努力,贵阳市实现火化率、入墓率和禁止骨灰入棺三个100%,在耕地、林区等地减少乱埋乱葬骨灰3万多具,节约土地资源300多亩,乱埋乱葬现象得到有效遏制。殡葬改革得到了全面的发展,各项殡葬改革工作取得了新的突破。贵阳市成为全国第一个实行骨灰凭证领取备案制度的城市,是最早实行殡葬管理和殡葬服务分离的省会城市之一,也是殡葬服务社会化程度较高和西部地区火化率达到100%的极少数省会城市之一。
 
贵阳市火化率情况示意图(附表1)
 贵阳市骨灰处置情况表(附表2)
内容
时间
进入经营
性公墓
进入农村公益性墓地
存放骨灰 (家中)
带回
原籍
抛撒
深埋
树葬
其它
合计
2003年
5034
7985
275
2029
12
38
3
4
15380
2004年
5960
9221
119
1951
14
24
0
1
17290
2005年
5644
11845
137
2133
15
16
2
13
19805
2006年
5699
11789
202
1979
5
21
1
23
19719
2007年
5885
11950
146
2272
7
3
0
20
20384
2008年
6291
12279
34
3027
5
8
0
22
21774
2009年
6541
11851
351
3155
1
18
3
44
21964
 
二、主要做法
从2002年贵阳市开始实施骨灰凭证领取备案制度,经过不断的实践和完善,现已趋于成熟,并在殡葬改革工作中发挥了重要的基础性作用。
(一)完善法规政策
针对调查中发现的贵阳市散埋乱葬现象严重的问题,为确保贵阳市殡葬改革健康发展,合国务院《殡葬管理条例》、贵州省《殡葬管理条例》、贵阳市《殡葬管理办法》等法规。从贵阳市的实际出发,紧紧围绕建设生态文明城市中心工作内容,从2001年起,贵阳市先后颁布实施了《贵阳市殡葬管理实施规定》、《贵阳市殡葬用品管理规定》、《关于禁止在林地、耕地内葬坟的通告》、《关于进一步加强丧事活动管理的通告》、《关于进一步做好骨灰凭证领取工作的通知》等规章和规范性文件,健全和完善了我市殡葬管理法制体系。其中《贵阳市殡葬管理实施规定》明确规定:“骨灰领取和发放,须凭《火化证》和骨灰存放手续或者公墓入墓手续,或者市民政部门同意的其他骨灰处理方式的手续才能在殡仪馆领取骨灰”。 即贵阳市城乡居民和外来人员死亡火化后,要求骨灰必须进入经营性公墓和农村公益墓地安葬或民政部门同意的其他方式,在丧属领取骨灰时,必须提供经营性公墓墓位证或《贵阳市骨灰领取证明》等民政部门认可的相关证明才能给予办理骨灰领取手续,方可在殡仪馆领取骨灰。
2003年,为进一步规范骨灰凭证备案制度,贵阳市印制了《贵阳市骨灰领取证明》,实行了“四个统一”(统一印制、统一编号、统一格式、统一发放),简化了骨灰凭证领取办事程序,方便了群众。
(二)强化执法力度
为了贯彻落实好骨灰凭证领取备案工作制度,使骨灰凭证领取备案工作得以有力推进。一是各级民政部门设立殡葬管理所,配备专职殡葬执法人员和设备,保证殡葬改革各项工作的顺利开展。同时对全市殡葬管理执法人员进行执法资格培训、考试,考试合格者取得执法资格,由政府法制部门颁发《行政执法证》后,执证上岗。同时市直相关部门多次对执法人员进行执法程序、执行力等相关知识培训,不断提高殡葬执法人员综合素质。二是2002年9月1日起,贵阳市民政局委托贵阳市殡葬管理所在景云山、青山园等全市三家殡仪馆设立驻殡仪服务单位监管办公室,派驻工作人员对殡仪馆遗体火化后骨灰的领取和发放备案工作实行24小时监管服务,并严格按照相关程序办理。制作60余块“骨灰领取备案须知”公示栏安放在各殡仪服务场所,接受社会和群众监督。三是要求殡葬服务单位在骨灰凭证领取备案工作中,密切配合殡葬执法工作人员做好骨灰凭证领取的备案工作。殡仪馆要按照相关规定和要求严格做好骨灰的寄存和发放工作;各公墓经营单位也要按照相关规定和要求做好骨灰的接运、安葬等工作,对在低价墓位安葬的骨灰还要委派业务员做好监督工作,防止用低价墓位手续骗领骨灰后造成乱埋乱葬。对擅自发放,甚至弄虚作假,造成乱埋乱葬事件发生的,追究有关单位和个人的责任,做到出现一例查处一例,绝不姑息养奸。四是加强民政系统内部职工的教育和管理,对不按有关规定发放骨灰行为的,视情节轻重,直至开除公职和依法追究责任,绝不包庇纵容。在实施骨灰凭证领取备案工作制度8年来,对违规发放骨灰的一名殡仪馆馆长给予撤职, 10名聘用人员被辞退,处罚其他各类人员30多人。
(三)加强部门协作
骨灰凭证领取备案工作是一项全新的工作,需要得到有关部门的大力支持和配合,才能确保工作的顺利开展。贵阳市将林业绿化、国土、规划、城管、工商、环保、物价、民宗、公安等部门纳入殡葬管理工作体系,采取签订目标责任制等形式,进一步明确各部门在殡葬改革工作中的职责,并设置了举报电话,接受群众监督,避免过去工作中相互推诿、扯皮等不良现象发生,形成了在工作中密切配合、相互支持、部门联动的工作机制。同时自上而下层层签订目标责任书,将殡葬管理工作纳入综合目标考核内容,实行殡葬管理一票否决制,确保了殡葬管理目标任务得到真正落实。
为了加强骨灰凭证领取备案制度的管理,防止弄虚作假、偷埋乱葬等违法行为的发生,2005年,贵阳市民政局会同市工商局联合拟制了《贵阳市墓位销售合同》,同时用市民政部门监制的《墓位证》,下发《关于加强<墓位证>管理的通知》,要求对葬入4000元以下墓穴尤其是葬入壁龛的骨灰,进行全程监控,防止通过利用低价墓位手续领取骨灰后偷埋乱葬的违法行为。2007年,贵阳市民政局和宗教事务局拟定了《关于进一步规范骨灰凭证领取工作的通知》,对监管过程中出现的新情况、新问题作了规定,对骨灰监管和骨灰领取凭证作了更加严格的要求,进一步加强和规范了骨灰凭证领取备案制度。
三、下一步工作打算
虽然我市的的殡葬改革工作取得了较好的成绩,骨灰凭证领取备案制度已基本趋于成熟,但由于受封建思想的影响,传统丧葬陋俗的影响根深蒂固,贵阳市的殡葬改革工作起步较晚,部分群众对殡葬改革工作的认识还不够,需进一步加大宣传力度,进一步加强和完善骨灰凭证领取备案制度,从而更好地发挥骨灰凭证领取备案制度在殡葬改革工作中的积极作用。
(一)建立完善骨灰凭证领取备案工作信息管理平台
在信息化发展的时代,依靠原有人力监管手段的措施已无法保证工作质量。针对骨灰凭证领取监管过程中出现的新问题、新情况,将建立网络服务平台,在便民服务和监管力度上下功夫,提高办事效率,保证骨灰凭证领取备案各环节工作的顺利开展。
(二)进一步加强对殡葬从业人员的管理
一是要加大对殡葬改革政策的宣传与教育,提高遵守殡葬法律法规的自觉性,研究、探索、实施有效的管理办法和措施。二是殡葬服务行业从业人员在遵守殡葬法律法规的同时,自觉并正确地引导群众摒弃丧葬陋俗,倡导文明节俭办丧事。
        贵阳市自2002年9月1日开始实施骨灰凭证领取备案工作制度以来,殡葬改革工作取得了全面的发展和新的突破。下步工作中,我们将以科学发展观为指导,以骨灰凭证领取备案工作制度为抓手,继续加大殡葬改革力度,与时俱进,开拓创新,不断探索殡葬改革工作的新路子、新方法,为推动生态文明城市的建设,保障贵阳市的可持续发展而努力。

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