立足实际 建管并举 推动少数民族地区殡葬事业加快发展

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新疆维吾尔自治区民政厅副厅长   周俊林
新疆是处于祖国西部边陲的少数民族地区。由于历史、自然、文化、社会建设等方面的原因,新疆殡葬事业起步晚、发展不平衡,殡葬设施基础总体薄弱;新疆属于多民族、多文化地区,殡葬方式呈现多样化,殡葬改革困难大,使新疆殡葬改革事业呈现鲜明的地域特色和特殊的发展要求。近年来,新疆各级民政部门认真贯彻国务院《殡葬管理条例》,民政部关于加快殡葬改革和殡葬事业发展的一系列政策指示,立足新疆实际,正确处理殡葬与宗教、殡葬与民生、殡葬与自然、殡葬与社会事业的关系,始终坚持政府主导、高位推动,始终坚持协调发展、整体推进,始终坚持民生优先、群众第一的原则,牢牢把握殡葬改革的核要求,坚持殡葬改革的正确方向,以建立殡葬管理政策体系为重点,以加强管理、加大投入、规范服务、完善机制为段,推动殡葬改革和殡葬事业加快发展,取得了较好的成效。汉族火化率在逐步提高中得到巩固,少数民族遗体公墓安葬率逐年提高,殡葬设施建设得到较大发展,建立了一支殡葬管理、服务的干队伍。在全区范围内基本形成了全方位、多层次、系统化的殡葬服务体系。目前,我区拥有殡葬管理所54个;火化厂9所,殡仪馆57所,年火化遗体19000多具,火化区火化率85%;城市公墓246个,其中经营性公墓36个,公益 性公墓210个;农村公益性汉族公墓2655个,公益性民族公墓1611个;编内职工374人。我区的殡葬事业已经初步进入了全面、配套、协调发展的新阶段。
主要做法和成效是:
一、合新疆特殊区情,不断建立完善适应新疆特点的管理体制
在上个世纪以前,新疆殡葬工作尽管确立了民政部门主管的体制,但由于历史、文化和新疆行政区域内存在兵团和地方两个行政体系的原因,殡葬工作基本以地方的汉族殡葬工作为主,少数民族殡葬工作主要以宗教部门管理为主。上世纪末到近年来,我们针对新疆特殊区情,注重建立完善适应新疆特点的管理体制。1999年,以自治区人民政府令的形式,颁布了《新疆维吾尔自治区实施<殡葬管理条例>若干规定》,对新疆生产建设兵团与自治区在殡葬管理上的职能、对少数民族殡葬设施统一由民政部门进行管理的职能,对统筹好汉族和少数民族、地方与兵团殡葬事业发展问题,对推进殡葬改革的政府责任、部门责任,新疆实施殡葬管理的重大原则性问题进行了进一步明确,为新疆推进殡葬改革,促进殡葬事业健康发展提供了法律支持。2000年以来,逐步对原来由统战、民族宗教、医院、老干等部门管理的殡仪馆、公墓进行了移交和规范,至2009年,全区原由清真寺管理经营的公墓全部移交民政部门管理,由老干、医院等部门经营的殡仪馆、守灵间、遗体寄存室等殡葬设施全部关闭或移交。对兵团的殡葬工作实行了属地管理原则基础上的自治区民政厅指导、监督下的自行管理体制。实现了对少数民族殡葬设施与宗教设施逐步分离管理,对少数民族殡仪服务设施实行由民政部门进行投入、管理、经营,对少数民族公墓实行分区建设、集中管理的目标,明确细化了自治区、地州、县市殡葬事务管理权限,进一步明确了民政部门对殡葬事务管理的主体地位,理顺了管理体制。
二、结合殡葬管理难落实的特点,不断健全完善政府主导下的殡葬管理机制
殡葬事务是政府公共事务管理的重要内容。新疆殡葬工作与民族、宗教、文化问题密切相关,容易引发民族矛盾和社会问题。近年来,由于城市化步伐加快,在实施少数民族墓地公墓化集中安葬过程中不断发生群体性事件,在一定程度上影响了当地社会稳定。加之长期以来,我区民政殡葬管理力量和手段薄弱,不仅制约了殡葬改革的深入,而且在一定程度上影响了政府的公信力,损害了政府形象。近年来,根据自治区实际,主要从四个方面健全完善管理机制。一是政府主导,强力推动。自治区党委政府高度重视殡葬改革和殡葬事业发展,自治区分管领导坚持每年专门听取民政部门殡葬工作汇报,组织召开相关部门会议研究解决殡葬改革中的重大问题。从1999年至2010年,由自治区人民政府制定下发的指导性文件共7份,对殡葬工作提供了有力的政策支持。分别于1999年、2010年,以自治区人民政府名义召开了殡葬工作会议,有力地推动了殡葬改革发展事业。二是部门联动、齐抓共管。自治区人民政府多次下文,就相关部门在殡葬改革、殡葬管理、殡葬服务、殡葬价格和丧葬用品生产销售等方面的工作职责进行明确,推动形成了政府领导、民政协调、各部门齐抓共管的格局。结合新疆实际,在明确国土资源、保、建设、公安、物价、工商、林业部门殡葬管理方面的职责任务的基础上,对宣传、民族宗教、畜牧、交通等部门职责也进行了分工细化。同时,建立了12部门工作会商机制、情况通报机制、执法联动机制。在2009年全区公墓清理整顿、“7.5”事件善后工作处置、清明节应急保障等工作中,发挥了重要作用。三是注重经常,加强监管。民政部门是殡葬事务的主管部门。近年来,我们在注重推动政府发动、部门联动的基础上,在民政系统内部,结合工作任务,建立了四个经常性管理检查机制。结合清明节保障工作,每年在3-4月份,组织对部分重点殡葬单位进行安全保障方面的检查监管;结合经营性公墓年检,每年5-6月份,采取三个三分之一的办法,由自治区民政厅组织对三分之一的经营性公墓实施直接年检,由地州民政部门对所辖县市三分之一的经营性公墓进行代检,由县市民政部门对所辖行政区域内三分之一的公益性公墓实施自检,调动了各级积极性和主动性,较好地解决了检查管理不经常的问题;结合民政行风检查,每年9-10月份,配合纪检监察部门组织对部分殡葬服务单位进行行风检查,重点治理殡葬乱收费,坚决纠正利用行业特殊性损害各族群众利益的突出问题,对有令不行、有禁不止、顶风违纪的典型案件严肃查处,公开曝光;今年以来,结合殡葬改革示范单位创建活动,建立并动了殡葬示范单位考评机制。四个检查监管机制的建立,保证了殡葬工作中情况能及时发现、问题能及时处理、工作能及时到位,增强了殡葬管理工作的实效。四是突出应急、建立机制。随着社会人员流动性增大,新疆籍少数民族群众因病等原因致在内地死亡案例增多,遗体运输等殡葬服务保障任务显著增加。加之近年来社会突发事件增多,对新疆殡葬行业应急保障工作提出了新的要求。近年来,我们坚持把殡葬应急保障机制建设纳入政府公共应急保障体系建设,列入各级政府出台的重大突发事件处置方案,使清明节等敏感节日的应急保障制度化。在民政系统内部,制订殡葬应急管理制度和重大事件应对预案,建立了殡葬应急服务队伍,明确了职能任务和组织机构;今年以来,开始筹备建立自治区殡葬应急服务中心。殡葬应急保障机制的建立,为应对“7.5”事件善后等重大社会突发事件过程中发挥了重要作用。在2009年民政工作会议上,新疆殡葬应急保障经验被民政部转发。
三、统筹各族群众不同的丧葬需求,推动殡葬服务协调发展
新疆少数民族有55个,其中世居民族13个,各民族处于大杂居、小聚居的生活居住状态;由于文化、宗教不同,殡葬理念和方式各不相同,丧葬需求差异性大。特别是改革开放以来,随着少数民族群众居住方式、生活方式的改变,葬法葬式逐渐从家庭式、零散式、临时式的治丧方式向利用固定的治丧场所和公墓式安葬过渡,各民族提出建设独立的殡葬服务系统的要求越来越强烈。为统筹各民族不同的丧葬需求,推动少数民族地区的殡葬改革,我们着重做了四个方面的工作。一是确定原则。根据新疆大部分少数民族群众信仰伊斯兰教的实际,由自治区人民政府下发通知,明确每一个县市城市分别各建一所民、汉殡仪馆,各建一个民、汉公墓的原则。对民族公墓按照各少数民族的不同丧葬习俗实行集中建设、分类管理。二是制订规划。按照以上原则,2007年,自治区民政厅结合自治区制定“十二五”规划的要求,按照每个县市至少建设民汉殡仪馆各一所,城市公墓不超过2个的规定要求,制定了2008年-2012年新疆殡葬事业发展规划。提出从2008年开始,至“十二五”末期,计划新建民、汉殡仪馆101所,计划新建火化厂3个,计划完成142个城市公益性公墓的基础设施建设。规划把建设少数民族殡葬设施做为建设重点,同时将兵团除驻地相对独立的师、团场外,就近就便纳入地方殡葬规划,较好地统筹了兵团、地方各族群众的丧葬需求。三是加大投入。为确保规划顺利实施,自治区召开了财政、发展改革、民政等部门参加的分管主席办公会,确定了每年从福利彩票公益金中拿出1000万元,专门投入殡葬设施建设。从2009年开始,自治区民政厅对各县市建设殡葬服务设施项目进行资助,每个殡仪馆资助标准为60万元。2年来,自治区投入2000万元,对33个县市殡仪馆建设给予了资助,带动地州、县市财政资金投入计5000多万元。截止今年底,新建成殡仪馆24所,其中穆斯林殡仪馆8所,汉族殡仪馆16所,在建殡仪馆9所。通过建立政府财政投入渠道,进一步明确了殡葬设施的公益性质,遏制了社会资本在基本殡葬公共服务设施方面的涌入,促进了殡葬事业健康发展。
四、坚持基本殡葬服务的公益性质,积极维护各族群众切身利益
新疆属于经济欠发达地区,城乡居民收入水平较低。90年代以来,部分地区根据财政不足状况,加快了殡葬服务项目的市场化运作步伐,在较快地提升了当地殡葬服务水平的同时,由于服务项目不规范、管理不到位,也出现了部分殡葬服务单位利用行业垄断地位,实行高收费、捆绑消费、多重收费问题,使居民殡葬消费水平不断提高,增加了群众丧葬负担,引起了社会不满。针对我区实际,我们在推进殡葬事业进程中始终坚持把公益性放在第一位,通过四个方面的工作,维护了各族群众的切身利益。一是对少数民族殡葬服务设施基本保持公益性。对全区147个城市穆斯林公墓,除乌鲁木齐等4个中心城市的穆斯林公墓批准为经营性公墓外,其余143个公墓均保持了公益性。公墓基本设施建设全部由当地政府立项建设,由自治区给予一定量的补助。一个墓穴收费标准保持在1000元以下。对穆斯林殡仪馆举行殡仪活动的,只收取成本费用。二是实行严格的经营性公墓准入制度。对汉族经营性公墓,进一步强化审批管理,未依法办理农用地转用和土地征用手续的,不许可建设经营性公墓。公益性骨灰存放设施完善的地区,除纳入规划的外,原则上不再许可建设经营性公墓或扩大既有公墓占地面积。对汉族人口集中的实施火化政策的地区,积极发展城乡公益性骨灰存放设施,加大投入和建设力度,满足群众骨灰安放需要。未经批准,任何形式的公益性公墓不得转为经营性公墓。三是加强价格指导。2008年,针对社会上反映的殡葬服务价格虚高的问题,组织进行了全面调研和听证。对群众反映比较集中的骨灰盒、墓地、殡仪服务三项价格问题进行了逐一解决。在全区放开骨灰盒经营,协议存放。对经营性公墓提供的墓地,规定中低价位的墓穴占规划墓穴总数的70%(中低价位暂定为当地城市居民当年收入水平的50%以下)。由群众自主选择。公益性墓地只收取成本费用和管理费用。对殡仪服务价格,由当地价格主管部门每年检查一次,由自治区民政厅、发改委每年清明节期间抽查一次。今年以来,我们及时将殡葬服务分类工作纳入殡葬改革示范活动的主要目标,先行在2个地级市殡葬服务单位开始试行。计划在三年内在全区推开。四是落实殡葬救助政策。积极支持各地出台惠民殡葬政策,加快建立覆盖城乡居民的多层次殡葬救助保障体系。2010年,全区有23个县市政府出台了对死亡的城市低保对象,由政府免除遗体接运、存放、火化和骨灰寄存,或穆斯林洗礼等基本殡葬服务费用。有34个县市殡葬服务单位以内部规定的形式,减免基本殡葬服务费用。
   

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