关于我国殡葬法制建设的思考

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1997年国务院《殡葬管理条例》的颁布实施,对于推进殡葬改革、加强殡葬管理、促进殡葬事业的发展发挥了重要作用。但是,随着殡葬改革的深入,现行殡葬法规已前不能适应殡葬管理工作面临的新形势,各种矛盾日益凸显,完善殡葬法规的呼声越来越高。  

殡葬改革是一项移风易俗的社会改革,是社会主义精神文明建设的重要组成部分。殡葬改革的深入需要与其相适应的殡葬法律法规为支撑,以便建立科学合理的管理秩序,规范人们的殡葬活动,消除阻碍发展的不利因素,促进社会文明进步。然而,现行殡葬法规的局限性,已不能适应殡葬改革的需要。    

由于种种原因,现行殡葬法规不适应殡葬改革的自身需要,其局限性主要表现在以下方面:

——殡葬主管部门责任权利不相称  

国务院《殡葬管理条例》明确规定,县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作。然而民政部门在实际运作中明显感觉履行职责的难度很大,因为殡葬法规只赋予责任,没有给予相应的职权。以整治违规治丧行为为例,《重庆市殡葬事务管理办法》第二十二条规定,对违规治丧行为的处罚分四个节:民政部门、街道办事处或乡镇人民政府责令限期改正,城市管理部门拆除灵棚并处罚款,文化管理部门处理举办丧事演唱活动当事人并处罚款,工商部门处理举办丧事演唱活动当事人是否有证或无证经营并处罚款。由此可见,在处罚违规治丧行为的过程中,殡葬行政执法的主体相当分散,负有殡葬管理责任的民政部门仅有行政告知权和制止权,而无行政处罚权,完全依靠市政、文化、公安、工商等部门,才能完成规范治丧活动的执法程序,根本谈不上负责对殡葬事务的管理工作。   

——法规部分法律条文操作性不强   

国务院《殡葬事务管理办法》第五章第一条规定:“未经批准,擅自兴建殡葬设施的,由民政部门会同建设、土地行政管理部门予以取缔,责令恢复原状,没收违法所得,可以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款”。殡葬行政执法包括调查取证、文书送达、处罚决定甚至包括开具罚单等环节,是由民政部门牵商请执法,还是由部门之间分工操作执法,或者三个部门共同执行每一个环节等,相关法规对此皆无明确规定,确实不具备操作性,需要制定一部专门的殡葬管理程序法进行调整。   

——殡葬单位公益性与经营性矛盾突出  

国家对殡葬服务行业实行了免税经营的优惠政策,殡葬服务单位应当履行公共服务职能,承担社会公益性义务。从目前的情况来看,国办殡葬服务单位多为自收自支事业单位,经费来源于自筹,政府财政无投入。由于殡葬单位的国办性质决定了必须承担公益性职能,解决社会弱势群体无能力火化和安葬的问题,同时又必须有足够的利润空间,靠经营性服务收费来维系自身的生存与发展。国办殡葬服务单位公益性与经营性的突出矛盾,往往不被人民群众理解,“死不起人”也由此而生。民营殡葬服务单位往往只强调经营性,忽视公益性职能,承担的社会公益性义务不明显。由此滋生了同为殡葬服务单位权利、义务的差异,不符合公平竞争的原则。殡葬立法应对殡葬服务单位享受的权利和履行的义务进行界定,对不履行义务的要有处罚措施,强化对殡葬服务单位(尤其是民营部分)的行政管理职能。    

——存在着殡葬法规无法规范的盲区    

“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”是社会主义法制的基本要求。然而,在基层殡葬事务管理中,出现了现行殡葬法规无法约束的盲区,需要通过立法予以规范:    

1、“风水先生”(道士)扰乱殡葬管理秩序。一是预测人的生死时辰和火化时刻,打乱殡仪馆的工作计划;二是引导丧属从医院太平间偷运遗体土葬,或让灰乱埋乱葬;三是诱导丧属到公墓安葬,收取公墓回扣,引起公墓之间无序竞争。由于取证难度较大,相关法律又无明文规定,致使现行殡葬法规对“风水先生”(道士)的约束形成“真空”地带。     

2、医疗机构太平间管理失序。太平间系医疗机构停留遗体的临时场所。近年来,多次发生部分医疗机构太平间管理员配合丧属偷运遗体土葬的情况,同时医疗机构太平间从事冷藏、治丧等殡仪服务也初露苗头。对此,相关法律条文对遗体停留太平间的时间以及能否开展殡仪服务亦无明文规定。        

完善殡葬法规是实施殡葬管理的重要保障。强化殡葬管理需要尽快建立与社会主义市场经济相适应的管理体制和运行机制,并通过法律制度的形式来统一人们的思想和行为,以确保殡葬改革的顺利推进。    

加强殡葬法制建设的原则殡葬立法既要秉承历史,又要立足现实,同时对殡葬改革的方向有预见性。   

——殡葬立法应以巩固殡葬改革成果为前提。经过半个多世纪的艰苦努力,我国殡葬改革在推行火葬、改革土葬、移风易俗等方面取得重大成果。近年来,全国部分地区(尤其是中西部地区)火化区面积缩小,火化率下降,少数地方搞“以罚代化”,甚至在殡仪馆附近出现违规土葬行为。对此,必须引起我们高度重视,这种现象如任其蔓延势必影响到整个殡葬改革的进程。就遗体处理方式而言,火葬作为一种比较经济、卫生和方便的遗体处理方式,已被世界多数国家采用,也逐渐为我国广大人民群众普遍接受。殡葬立法应以我国推行火葬取得的成果为前提,保持划定火化区与土葬区的稳定性和严肃性,以避免已划定的火化区域出现反弹现象。    

——殡葬立法应以建立殡葬管理机制为前提。长期以来,殡葬“三乱”(乱埋乱葬,乱搭设灵堂、乱经营丧葬用品)现象,成为殡葬管理的难点。与此同时,修建非法墓地、活人墓、豪华墓、大墓等问题引起了全社会的广泛关注,作为殡葬主管的民政部门也成为人们议论的焦点。针对以上“难点”和“焦点”,殡葬立法应立足于解决执法主体分散、多头执法等殡葬管理机制问题,如果法律法规不能对殡葬事务实施有效管理,立法便失去意义。   

——殡葬立法应以完善殡葬改革制度为前提。殡葬改革系政府强制推行的一项改革,由于“入土为安”等传统丧葬习俗的影响,群众参与积极性不高。同时,群众在被动接受强制性殡葬改革的同时,付出了殡葬改革的成本(承担殡仪馆火化以及公墓安葬等费用),对相应的政策法规产生抵触情绪。由此可见,在构建公平、正义、和谐社会的今天,现行殡葬改革制度存在着不合理、不客观、不人性化的地方,需要通过殡葬立法逐步完善。    

——殡葬立法应以规范殡葬服务行业为前提。近几年来,“暴利殡葬”、“垄断殡葬”、“死不起人”成为人们议论的话题,新闻媒体纷纷诘难殡葬行业,“殡葬人”似乎站不直腰杆,有口难辩,迫切希望通过殡葬立法进一步规范殡葬服务行业,为所谓的“暴利殡葬”之类正名。   

“殡葬改革面临着保护人类生存环境、节约不可再生的土地资源、促进社会主义精神文明建设的繁重任务,亟须全国人大尽快制定一部殡葬法,在此基础上各省市人大制定地方性法规,省市政府制定政府规章,地县政府规范性文件,从而构建完备的殡葬管理法律体系,使殡葬事务管理步入法制化轨道。”    

目前,我国的火化率已达到48.2,火化区域宽广,人口众多,情况复杂,涉及到千家万户,需要通过人大立法进一步规范殡葬事务。同时,殡葬改革面临着保护人类生存环境、节约不可再生的土地资源、促进社会主义精神文明建设的繁重任务,亟须全国人大尽快制定一部殡葬法,在此基础上由国务院制定或修改条例(实施细则),各省市人大制定地方性法规,省市政府制定政府规章,地县政府规范性文件,从而构建完备的殡葬管理法律体系,使殡葬事务管理步入法制化轨道。从某种程度上讲,殡葬立法标志着今后一段时期我国殡葬改革的发展方向,其重要性和影响力不言而喻。(据中国殡葬周刊)

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